通过提交regulations.gov

艾米DeBisschop
法规、立法和解释司
工资及工时划分
美国劳工部
s - 3502房间
宪法大道西北200号
华盛顿，20210

再保险:《公平劳动标准法》下的雇员或独立承包商分类(RIN 1235 - aa43)

亲爱的DeBisschop女士:

经济政策研究所(EPI)是一个非营利性、无党派的智库，成立于1986年，旨在将中低收入工人的需求纳入经济政策讨论。EPI对美国工薪阶层的经济状况进行研究和分析，提出保护和改善中低收入工人经济状况的公共政策，并评估政策在实现这些目标方面的效果。EPI对劳工部(Department/DOL)的拟议规则制定通知(NPRM)提交了这些意见，以修改其分析，以确定谁是《公平劳动标准法》(FLSA)下的受保障雇员，谁是独立承包商。1

在特朗普政府的领导下，劳工部最终确定了一项规则，缩小了根据FLSA被视为雇员的范围。因此，特朗普的规定使得雇主更容易将他们的工人错误地归类为独立承包商，而不是雇员。对工人进行分类的方式对他们的劳动权利和经济安全具有严重的影响和成本。当雇主错误地将一名工人归类为独立承包商时，雇主就剥夺了该工人的基本保护，如最低工资、加班费、在工作场所不受歧视的权利、获得工人补偿和失业救济金的权利。尽管由于职业隔离和其他植根于结构性种族主义的劳动力市场差异，错误分类可能发生在任何工人身上，但有色人种和移民工人更有可能从事错误分类常见的职业。我们赞赏劳工部提议废除反工人规定，代之以一项有助于保护工人的规定。

在拟议的规则中，劳工部寻求恢复明确的、长期存在的六因素“经济现实”测试，这涉及到工人分类的核心问题:工人是真正为自己做生意，还是在雇主的控制和条款下，在经济上依赖于在别人的生意中找到工作?DOL的解释如何每个因素都应该进行分析，这也提供了清晰度和重点，这将帮助工人和雇主都知道谁是公平劳动标准法案所涵盖的。拟议的规则还明确指出，绝大多数工人并不是真正独立经营的，应该被归类为雇员，使他们有权享有FLSA的权利和保护。

在这篇评论中，我们将通过估计由于特朗普政府2021年规则缺乏清晰度而被错误地归类为独立承包商的工人的经济利益，来证明拟议规则的重要性。这一分析的基本结构是估算(1)如果工人被归类为独立承包商而不是雇员，工作对工人价值的差异;(2)如果工人被归类为独立承包商而不是雇员，社会保险基金支付的差异。

没有全面的私人或政府数据表明，总体上或按行业或职业错误地将工人分类为独立承包商的情况普遍存在。为了说明特朗普政府规则缺乏明确性以及由此产生的错误分类给工人造成的巨大成本，我们在这里提供了研究人员认为特别容易被错误分类的11个职业的工人的估计:建筑工人、卡车司机、看门人和清洁工、家庭保健和个人护理助理、零售人员、家政清洁工、园林绿化工人、呼叫中心工作人员、保安、轻型卡车送货司机以及美甲师和修脚师。2

我们以建筑工人为例，阐述了我们用来估计被错误分类为独立承包商对工人造成的成本的方法，建筑工人是一个长期存在的、普遍存在的职业，并被广泛研究。

我们首先从美国劳工统计局(Bureau of Labor Statistics)的雇员薪酬雇主成本(Employer Costs for Employee compensation, ECEC)数据库中列出建筑工人被归类为雇员时的总薪酬。表1提供建筑工人最新的ECEC数据(2022年6月)。他们的平均时薪为每小时33.97美元(第一行)，其中包括直接工资(第二行为30.39美元的工资和薪金)、补充工资(第三行为1.61美元，主要是加班费)和带薪休假(假期、病假和个人日工资为1.97美元)。除了他们的工资之外，被归为雇员的建筑工人还获得了可观的雇员福利——平均每小时5.55美元的保险(主要是健康保险)和固定福利或固定缴款退休福利。最后，当工人被归为雇员时，雇主在法律上也有义务代表雇员缴纳社会保障、医疗保险、联邦和州失业保险以及工人补偿，以建筑行业为例，工人补偿平均每小时4.03美元(第六行)。在包括各种福利和社会保险缴款后，一份工作对普通建筑工人的价值从每小时30.39美元的工资和薪金增加到43.56美元的总报酬(第七行)。

我们在表1中使用的ECEC数据可以将建筑工人(以及许多其他职业)的总薪酬分解为其组成部分，但前提是这些工人被归类为雇员。当工人被错误地归类为独立承包商时，没有可比数据。表2描述我们如何调整员工的现有薪酬信息，以便为被错误归类为独立承包商的工人提供合理的、保守的总薪酬估计。

在表2中，我们将表1中的ECEC数据中的总薪酬细分应用到中位建筑工人的年收入，这是我们从BLS的职业就业和工资统计数据(OEWS)中获得的。根据OEWS的数据，2021年，作为雇员(不作为独立承包商)的建筑工人的W-2收入中位数为48,210美元。将表1中的薪酬分配应用于这个年收入数字，我们估计中位数建筑工人每年获得的正常工资(A线)为43129美元，补充工资(B线)为2285美元，带薪休假(C线)为2796美元，保险和退休福利(D线)为7877美元。同一名工人将不得不支付其收入的7.65%，或3688美元用于社会保障和医疗保险(F线)。3.在这种情况下，一份工作对工人的净值——即所有工资、带薪休假、保险和福利，减去社会保障和医疗保险税的总和——将是52,398美元(G行)，大大高于W-2的收入48,210美元。

然后，我们模拟了两种可能的方式，如果员工被错误地归类为独立承包商，工人的总薪酬可能会发生变化。在第一种情况下，我们假设被归为独立承包商的建筑工人失去了他们的补充工资(例如，法律不要求雇主向独立承包商支付1.5倍的加班费)，他们的带薪假期(如果他们不工作，他们就没有工资)，以及他们的医疗保险和退休福利(这是将员工转换为独立承包商的雇主节省的主要成本)。这些假设大大降低了作为独立承包商的工作的价值，相对于作为雇员执行相同工作的价值。但这些调整是不完整的，因为它们没有考虑作为独立承包商雇佣的建筑工人所产生的额外成本。最大的成本是独立承包商必须向雇员和雇主支付社会保障和医疗保险的责任。独立承包商还承担新的文书工作成本，包括发票、簿记和小型企业税务申报。4

表2顶部面板中的第二列数字显示了对典型建筑工人的这些计算结果。在这里，我们假设独立承包商的年薪与同一名工人作为雇员的正常工资相同(43,129美元)。独立承包商不再领取补充工资(0美元)、带薪休假(0美元)或保险和退休福利(0美元)，但现在必须支付全额雇主和雇员对社会保障和医疗保险的缴款(15.3%，或6,443美元，高于作为雇员的3,688美元缴款(F行)，并支付1,016美元的文书费用(E行)。作为独立合同工做同样工作的工人的净值下降到每年35,670美元(G行)——下降了16,729美元，几乎是作为雇员做这项工作的原始净值的三分之一。

表2还介绍了雇主对待独立承包商的第二种可能方式。在表格的最后三列中，我们假设雇主向独立承包商支付他们的正常工资并全额补偿他们的医疗保险和退休福利费用，这些费用本来是雇主支付给作为雇员工作的同一名工人的。考虑到避免员工福利成本是雇佣独立承包商而不是雇员的主要动机，我们认为雇主不太可能以任何实质性的方式补偿工人失去的员工福利。但第二个案例表明，即使在这些更慷慨的条款下，相对于作为员工完成相同工作的价值，工作对独立承包商的价值仍然显著下降。

当我们将独立合同工的固定工资计算为作为雇员的固定工资(43129美元，和以前一样)加上保险和退休福利的全额价值(7877美元)时，作为独立合同工的年收入上升到51006美元，高于雇员的固定工资，甚至高于作为雇员的W-2总收入(48210美元)。但一旦我们把社会保险和医疗保险缴费(7,627美元)和文书成本(1,158美元)考虑在内，作为独立承包商的工作净值仅为42,221美元，仍比作为雇员完成相同工作的净值低1万多美元。56

表2的第二组使用相同的两组假设来显示从雇员身份转换为独立承包商身份对社会保险基金(社会保障、医疗保险、联邦和州失业保险以及工人补偿)支付的影响。

如上所述，当工人是雇员时，他们支付社会保障和医疗保险的雇员份额(W-2收入的7.65%)。他们的雇主也向社会保障和医疗保险支付相同的费用。雇主也代表他们的雇员——但不是独立的承包商——向联邦和州失业保险计划和工人补偿计划缴费。7我们估计，当一名工人被归类为雇员时，工人为社会保障和医疗保险支付3,688美元，他们的雇主为社会保障和医疗保险支付相同的3,688美元，雇主为失业保险和工人补偿支付共计2,031美元。

当同一名工人被错误地归类为独立承包商时，社会保险的缴纳额下降，但社会保险支付的全部负担转移到了工人身上。在我们的第一组假设下(独立合同工被归类为独立合同工时，他们在工作中只得到他们的正常工资)，社会保险的总缴款下降了31.5%(2964美元)，但工人支付的金额从3688美元上升到6443美元。在我们的第二组假设下(独立承包商获得工作的正常工资加上保险和退休福利的全部成本)，社会保险的支付额下降了18.9%(1781美元)，但工人直接支付的金额从3688美元增加到7627美元。作为一个独立的承包商，所有的贡献都直接落在工人身上。

我们对一份工作对被重新归类为独立承包商的雇员的净值变化的估计方式可能存在一个反对意见，即特朗普政府的劳工部声称，“在竞争激烈的劳动力市场中，任何福利的减少和税收的增加都可能被更高的基本收入抵消——被称为‘收入溢价’，这意味着“理论上，公司可能不得不向独立承包商支付比员工更高的小时工资，因为独立承包商通常得不到雇主提供的福利，而且有更高的税收负担。”而且“雇主向工人转移的任何与税收有关的资金，都可能被雇主支付的更高工资所抵消，以确保工人的实得工资保持不变。”8然而，特朗普劳工部继续指出，“这种预期的工资溢价可能并不总是在统计显著水平上观察到”，事实上，他们自己对2017年临时工人补充(CWS)数据的分析“没有显示出”同一职业中具有相同人口特征的雇员和独立承包商的工资“在统计上存在显著差异”。

这并不奇怪，因为这种乐观的劳动力市场理论——即前雇员的基本工资将上升，以弥补与独立承包商身份相关的福利的减少——是基于完全竞争劳动力市场的假设。有大量且越来越多的证据表明，完全竞争是罕见的，而且大多数劳动力市场并不具有竞争性——尤其是在低工资劳动力市场，比如本文所考虑的许多劳动力市场。910即使是在这里研究的高薪职业(特别是建筑和卡车运输)的工人，在没有工会的情况下，当他们成为独立承包商时，也可能缺乏争取更高工资的能力，以弥补他们失去的福利和增加的社会保险税。

鉴于这些发现，我们假设在第一个案例中，被归类为独立承包商的低收入工人获得与他们作为雇员时相同的定期工资——也就是说，作为独立承包商不存在工资溢价。11在第二种情况下，我们考虑到与医疗保险和退休福利的美元价值相等的大量工资溢价。在这两种情况下，我们还进一步假设独立承包商没有获得补充工资(如加班费、假日保险费、轮班差异或非生产奖金)或带薪休假。12

表3展示了应用表1和表2中应用于建筑工人的相同方法的结果，以及研究人员已经确定可能容易被错误分类的另外10个职业。13表格的第一列显示了这些职业在2021年的年收入中位数。第二列列出当该工作被归类为雇员时，该工作对工人的总净值。如表1所示，工作对员工的总价值包括带薪休假(假期、假期和病假工资)、补充工资(加班和假期工资差异)、健康保险、退休供款，以及雇主对法律要求的员工福利(社会保障、医疗保险、联邦和州失业保险和工人补偿)的贡献，之后再减去员工自己的社会保险成本。第一行再现了建筑工人的结果，这是我们刚刚回顾过的。正如我们前面看到的，去年建筑工人的W-2年收入中位数为48210美元，但包括福利和社会保险缴款后的工作价值为52398美元。同样的工作如果作为独立订约人进行，其价值将低得多，根据具体假设，从35 670美元至42 221美元不等。相对于雇员身份，具有独立承包商身份的工人的估计费用在每年10 177美元至16 729美元之间。

表格的其余部分显示了其他10种职业的工人的成本。作为雇员，这些工人的W-2收入中位数在每年25,770美元到48,310美元之间。根据我们最保守的估计，转换为独立承包商身份会使他们的工作价值减少4558美元(美甲师和修脚师)到11076美元(卡车司机)。根据同样合理但不那么保守的估计，每年的损失范围从6,471美元到18,053美元不等。此外，作为独立承包商，当他们不再合法地必须支付最低工资时，工资被最低工资提高的极低工资员工很容易看到他们的工资下降。

在这个分析中可能遗漏了什么?雇佣独立承包商的公司有时会争辩说，独立承包商的身份为工人提供了“灵活性和满意度”，这是一个潜在的重要的非金钱属性，工人愿意接受较低的收入作为交换。许多员工确实重视灵活性，但如果雇主愿意的话，他们可以为员工提供很大的灵活性，而错误分类的员工通常没有多少灵活性。认为工人可以有灵活性，也可以有工资的想法是错误的选择。此外，很难想象有相当数量的员工会以独立承包商的低得多的薪酬做同样的工作，从而获得更高的满足感。最后，工人们也非常重视其他工作特征，包括收入稳定性和工作时间的可预测性，这些在独立承包商中不那么普遍，这里没有考虑在内。

EPI强烈支持劳工部根据《公平劳动标准法》提出的关于雇员或独立承包商分类的规则制定。特朗普政府的规定为确定工人分类错误带来了很大的不确定性。正如我们在这里所展示的，不确定性使各行各业的工人面临潜在的巨大经济困难。基于这些理由，扩大方案倡议强烈支持拟议的规则，并促请新闻部迅速采取行动颁布最后规则。

真诚地,

Heidi Shierholz
总统
经济政策研究所
华盛顿特区

约翰·施密特
高级经济学家和高级顾问
经济政策研究所
华盛顿特区

玛格丽特Poydock
政策分析师及政府事务专家
经济政策研究所
华盛顿特区

1.公平劳动标准下的雇员或独立承包商分类法案，87美联储Reg. 62218-62275(2022年10月13日)。

2.关于工人特别容易被错误归类为独立承包商的职业的讨论，请参阅安妮特·伯恩哈特、莎拉·托马森、克里斯·坎波斯、艾伦·普罗霍夫斯基、阿帕纳·拉梅什和杰西·罗斯坦，加州的独立合同:使用税收数据的趋势和特征分析，加州大学伯克利分校劳工中心和加州政策实验室，2022年3月;弗朗索瓦丝卡雷,(在)依赖承包商错误分类经济政策研究所，2015年6月;国家就业法项目，独立承包商的错误分类给工人和联邦和州政府带来了巨大的成本， 2020年10月政策简报;Lisa Xu和Mark Erlich华盛顿州分类错误的经济后果，哈佛大学劳动和工作生活项目，2019年12月。

3.“总价值”在这里被定义为一个相对短期的概念，从某种意义上说，支付社会保障税可能会增加工人退休后的社会保障福利，因此这些税收不是一个长期的负面影响。

4.更新Shierholz提出的方法("EPI对《公平劳动标准法》下的独立承包商地位发表了评论， 2020年10月26日)，我们估计这些文书工作成本相当于每年购买基本簿记软件(72美元，使用Freshbooks，见https://www.freshbooks.com/pricing，于2022年10月27日访问)，个体户报税软件(119美元，使用TurboTax，https://turbotax.intuit.com/personal-taxes/online/live/，将于2022年10月27日访问)和州税(49美元，使用TurboTax)，以及每年39小时的行政时间，按独立承包商隐含的每小时费率计算。正如谢尔霍兹指出的那样:美国国税局“估计企业纳税人比非企业纳税人多花13个小时纳税。如果我们保守地假设，独立承包商每周花30分钟在其他(非税)文书工作上，这是他们如果是工薪员工就不会花的，再加上额外的13个小时的税务花费，每年就会多出39个小时的文书工作。”

5.2019年，经济学家戴尔·贝尔曼(Dale Belman)和亚伦·索杰纳(Aaron Sojourner)为哥伦比亚特区司法部长撰写的一份关于建筑业工人分类的报告，对工人从雇员转变为独立承包商身份后的工资变化做出了一些不同的假设，但得出了大致相似的结论。例如，他们估计，“如果被错误分类的工人只获得他们应该享有的[带薪休假、健康保险和退休福利]价值的一半，非法经营的成本降低就会跃升至48.1%。”(第5页)戴尔·贝尔曼和亚伦·索杰纳非法工人分类错误:本区建筑业的工资欺诈，哥伦比亚特区总检察长办公室，2019年9月，发布简报和经济报告。参见罗素·奥米斯顿，戴尔·贝尔曼和马克·埃利希估算建筑业工资欺诈发生率和成本的实证方法， 2020年1月。

6.加州大学伯克利分校(University of California berkeley)经济学家迈克尔·赖希(Michael Reich)在优步和Lyft司机身上发现了类似的结果。他估计，优步和Lyft司机的员工身份将使司机的总薪酬提高约30%。你看，迈克尔·赖克。”薪酬、乘客和利润:员工身份对加州跨国公司司机的影响劳动和就业研究所工作文件107-20,2020年10月。

7.我们估算了州和联邦失业保险和工人补偿的总缴款，方法是将表1中“法律要求的福利”的价值减去社会保障和医疗保险的法定缴款(收入的7.65%)。

8.85 . Fed. Reg。60626-60627, 60628

9.看到的。比如艾伦·曼宁动态垄断:劳动力市场的不完全竞争(普林斯顿，新泽西州:普林斯顿大学出版社，2003);安娜·索科洛娃和托德·索伦森，劳动力市场的垄断:元分析，华盛顿公平增长中心，2020年2月;Arindrajit Dube, Jeff Jacobs, Suresh Naidu和Siddharth Suri，“在线劳动力市场的垄断”，美国经济评论: insight 2, no。1(2020年3月):33-46，https://www.aeaweb.org/articles?id=10.1257/aeri.20180150。

10.事实上，在经过白宫信息和监管事务办公室(OIRA)的审查后，特朗普劳工部最初的经济分析中删除了以下句子:“由于劳动力活动的预期增加，劳工部预计工资会产生积极影响，但没有试图量化估计收入的变化。”在OIRA审查后被取消并不奇怪，因为拟议规则对工资的积极影响无法得到证据的支持。

11.我们不知道有任何研究直接调查了最初被归类为雇员的工人后来被归类为独立承包商后的收入情况。然而，两项研究记录了那些最初被归类为雇员但后来职位被外包的工人的收入下降。Arindrajit Dube和Ethan Kaplan发现，门卫的外包工资下降了4%到7%，保安的外包工资从8%到24%，同时获得的健康福利也下降了(“外包会降低低薪服务业的工资吗?来自门卫和警卫的证据”劳工关系评估第63卷2, pp. 287-306)。Deborah Goldschmidt和Johannes F. Schmieder利用德国食品、清洁、安保和物流服务行业工人的行政数据发现，与没有外包的类似工作相比，外包工作的工资下降了约10-15%。(“国内外包的兴起与德国工资结构的演变”,经济学季刊，第132卷，no。3, pp. 1165-1217)。

12.请注意，如果家庭总收入处于表3中W-2收入的低端，并且家庭人口为3人或3人以上(例如，一个人有两个孩子)，则可能有资格获得医疗补助。我们不试图量化这种影响，但在某种程度上，由于这条规则而改变身份的工人能够参加医疗补助计划，这条规则导致的与医疗保健相关的转移将从社会保险系统转移到雇主，而不是从工人转移到雇主。

13.参见尾注1中引用的参考文献。